中國時報 A10/時論廣場 2008/12/14
憲政主義的下一篇章

【蔡季廷】
  兩岸三通協議即將生效,但對台灣人民來說,政治爭論不會隨協議生效而停止。國民黨認為總統大選的結果,是人民要政府與中國發展更密切的經濟關係;民進黨則認為,大選結果不等於人民不再關切主權維持的議題。筆者以為,三通後有關經濟發展與主權維持兩者間的關係,若持續無力又沒有交集的對話,對憲政主義會有更大的威脅。
  關於憲政主義,筆者簡單將它定義為:公民得以不同民主法定程序與政府共同制定政策及法律,並就其正當性持續辯證,以加強公民對民主政治共同體認的理性實踐行為。因此,從依法行政、民主選舉、權利保護、到不同程度的司法審查,都是憲政主義的一環。有關兩岸政策,不論是台灣人民的認知或國家制度的特性,都把中國當做一個特殊類別。當然,中國對我們的利益有重大影響,自然應納入特殊考量。憲法增修條文第十一條規定,政府得以法律對兩岸事務做特別規定,而兩岸人民關係條例的制定,就是實現此一特殊考量的制度。但創設增修條文第十一條後,卻鮮少考察此特殊類別的相關憲政實踐。
  民國八十年第一次憲改的主要目的之一,是因應戡亂時期終止,建立兩岸關係正常化的憲法依據。因此,在有關人民權利義務的事務上,正視台灣與中國存在兩個不同的法律制度。直到八十八年,大法官第一次有機會在釋字四七五號對增修條文十一條作解釋。該解釋說,卅八年之前的歷史債券,立法院可基於情勢變更,在國家統一前,做出暫不需要處理的決定。同年,釋字四九七號解釋認為,行政機關基於國家安全考量,在國家統一前,可基於相關立法授權條款,對大陸人民入境做特殊規範。九十二年釋字五五八號解釋,大法官一面重申有關兩岸事務的處理,得因國家安全以法律為特別規定;另方面,大法官強調戡亂結束後,國家法律應逐步恢復到正常法治原則。
  大法官的解釋,大致有三個趨勢。第一,在兩岸事務的處理上,法律保留原則的要求相對寬鬆。從上述三個解釋可知,不管是概括的立法授權,或細節的法律規定,大法官都給予高度尊重。第二,兩岸事務的高度政治性質,民主原則乃是主要的解釋依歸。儘管,大法官對法律密度要求不高,但兩岸事務的處理,至少是經過民選的立法部門,與行政部門共同形塑的決策。這也意謂大法官在兩岸關係的案件上,如有涉及權利保護的解釋,審查的標準會也比較寬鬆。第三,釋字五五八號解釋,有別於四七五與四九七號解釋,不再強調兩岸關係條例的特殊性來自國家尚未統一,而是在平衡考量國家安全與法治原則的落實。
  由此可知,增修條文十一條已從單純兩岸關係的特殊法源,變成政府與人民,應持續審議兩岸相關政策及法制正當性的特殊要求。回到憲政主義來說,大法官的解釋提醒我們,不能忘記民主政治中最基本的多數決是最根本的正當性要求。今年的總統與立委選舉,人民相當程度表達了要與中國進一步交流的意願,兩大黨絕對有理性討論相關議題的義務。大法官解釋進一步提醒我們,既然多數決程序只是最基本要求,自然沒有排除其他種類的監督程序。因此,立法院至少應在程序上負擔起更多的責任。立法院當初在兩岸關係條例中規定,三通協議簽訂後,應先經立法院同意,就是一種具體的責任承擔。而三通後,我們應進一步思考,還有什麼重大協議,必須經過審慎的討論,以訂定多元化的監督程序。
  如果不是陳雲林的來訪,或許集會遊行法在未來幾年都不會修正。而三通擴大後的經濟交流,究竟對台灣的政治權力會帶來什麼好壞處還不清楚,這都有賴政府與人民確實的反思。過去六十年的武力威脅告訴我們,憲政主義可以學習與威脅共存。但若兩大黨持續無交集對話,真正的威脅將會是我們自己。(作者為美國康乃爾大學法學博士候選人)
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